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Die Realisierung von Projekten nach dem PPP-Ansatz bei Bundesfernstraßen - Ökonomische Grundlagen und eine Analyse des F-Modells, des A-Modells sowie des Funktionsbauvertrages
Beckers, Thorsten
Nach dem PPP (Public-Private-Partnership)-Ansatz werden privaten Betreibern wertschöpfungsstufenübergreifende Aufgaben übertragen, was im Straßensektor zumindest die Einbeziehung des Baus und der Erhaltung erfordert. PPP-Projekte können außerdem so gestaltet werden, dass Investitionen mit privatem Kapital finanziert und / oder Nutzergebühren erhoben werden. In dieser Arbeit erfolgt eine ökonomische Analyse der Projektrealisierung nach dem PPP-Ansatz im Fernstraßensektor unter Berücksichtigung theoretischer Erkenntnisse und internationaler Erfahrungen. Weiterhin werden die aktuell in Deutschland zur Projektrealisierung angewandten bzw. in der Vorbereitung befindlichen PPP-Modelle (F-Modell, A-Modell und Funktionsbauvertrag) dargestellt und bewertet. Die Analyse der Kosteneffizienz bei PPP-Projekten, für die auf Erkenntnisse der Vertragstheorie (Prinzipal-Agent-Theorie, Theorie unvollständiger Verträge, Transaktionskostentheorie) zurückgegriffen wird, führt zu dem Ergebnis, dass mit dem PPP-Ansatz bei geeigneten Projekten Kosteneinsparungen erzielbar erscheinen. Eine Erhöhung der Kosteneffizienz wird bei PPP-Projekten allerdings nur unter den Voraussetzungen einer effizienten Risikoallokation als möglich angesehen. Ferner sind wettbewerbliche Vergabeverfahren, adäquat ausgearbeitete Vertragsunterlagen, die auf Nachverhandlungssituationen vorbereiten, sowie kompetente und „standhafte“ Institutionen zur Vorbereitung, Vergabe und Projektbegleitung für die erfolgreiche Realisierung von PPP-Projekten erforderlich. Konzessionsmodelle, die den PPP-Ansatz mit der Erhebung von Nutzergebühren verbinden, sind kein Ansatz zur grundsätzlichen Lösung von Finanzierungsproblemen in Fernstraßennetzen und sollten nur in Ausnahmefällen angewandt werden. Die Finanzierungsprobleme im deutschen Fernstraßensektor sollten durch die Einrichtung eines Fonds gelöst werden, dem zweckgebundene Zahlungsbeiträge der Nutzer zufließen und der Kredite zur Investitionsfinanzierung aufnehmen kann. Es böte sich an, in Deutschland die Verkehrsinfrastrukturfinanzierungsgesellschaft (VIFG) zu einem derartigen Fonds weiterzuentwickeln. Die aktuellen PPP-Modelle in Deutschland (A-Modell, F-Modell, Funktionsbauvertrag) weisen in ihrer Ausgestaltung Defizite auf und sollten weiterentwickelt werden, um mit Hilfe des PPP-Ansatzes eine Steigerung der Kosteneffizienz im Fernstraßensektor erzielen zu können. Der Anwendungsbereich des F-Modells, das ein Konzessionsmodell ist, sollte im Fernstraßennetz auf Einzelfälle beschränkt bleiben.
According to the PPP (Public-Private-Partnership)-approach the public sector buys a service from a private firm (the private operator) through a long term contract, and more than one element of the value-added chain is passed to the private sector. For the road sector this implies that at least the construction and the maintenance have to be incorporated in a PPP. PPPs can be designed in a way that investments are financed by private capital and / or that user charges are raised. This dissertation analyses, the efficiency impacts of PPP-projects in the highway sector. Furthermore, the PPP-models currently applied or in preparation in Germany are described and evaluated (F-Model, A-Model and Functional Construction and Maintenance Contract (“Funktionsbauvertrag”)). The analysis is based on economic theory and empirical evidence. The economic analysis takes into account contract theoretical models and concludes that the PPP-approach should primarily be considered as an alternative procurement strategy, which can be suitable for certain projects to reduce costs. However, in order to achieve this cost reductions risks should be allocated in an efficient way between the involved parties and tendering procedures should be competitive. Apart from that, well-elaborated contracts as well as credible and stable public institutions in charge of preparing, tendering and monitoring the projects are necessary to ensure the success of PPPs. It is also found that concession models which combine the PPP-approach with a remuneration of the concessionaire based on user payments, are not an appropriate instrument to solve financial problems in the highway network and should only be considered in exceptional cases. The lack of funding in the German federal trunk road sector should rather be addressed by the implementation of a road fund. This road fund should receive earmarked user charges which should be allowed to take out loans for investments for capacity extensions. In Germany it is conceivable to develop the Transport Infrastructure Financing Company (“Verkehrsinfrastrukturfinanzierungsgesellschaft” (VIFG)) into such a fund. A further result is that the current PPP-models in Germany (A-Model, F-Model, Functional Construction and Maintenance Contract) feature some deficits in their design and need enhancements to achieve increased cost efficiency in the federal trunk road sector. The realization of projects according to the F-model, a concession model, should only be considered in exceptional cases.
